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交通运输执法体制怎么改?方案指明方向

发表日期:2021-01-05 13:24:48,人气:558 次浏览,分类:政策文件

日前,中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》(中发〔2018〕11号)。在其中“五、深化行政执法体制改革”部分,提出:整合组建交通运输综合执法队伍。整合交通运输系统内路政、运政等涉及交通运输的执法职责、队伍,实行统一执法。由交通运输部指导。

话虽不多,结合《方案》的其他表述以及《关于深化党和国家机构改革的决定》,谈一些个人理解。


整合应不限于路政运政

《方案》只提到整合交通运输系统内路政、运政等涉及交通运输的执法职责、队伍。但交通运输部门并不止这两支执法队伍,还有海事管理、水路运政、航道航政、港口管理、交通工程质量安全监督等。《方案》要求一个部门设有多支执法队伍的,原则上整合为一支队伍。显然交通运输部门不可能存在那么多的执法队伍。否则部门林立、职责交叉、多头执法、重复执法、执法扰民的现象依然存在。这些执法队伍也必将纳入整合范围。当然,在部分沿江沿海地区,水上交通管理任务较重,而水上交通与陆上交通管理的关联度不高。因此也存在成立水上交通综合执法机构的可能。 同时,《方案》还提出推动整合同一领域或相近领域执法队伍。随着大部门制改革,交通运输已不限于传统范畴,还有民航、邮政、铁路。对于民用航空机场的净空保护,快递行业执法,以及城市中的轨道交通行政执法,也有可能随着条件成熟被整合到交通运输整合执法机构。


模式有望相对统一

综合行政执法改革已经试行多年。有的改革是交通运输部门主导的,但地方政府推行的改革也不少。这造成了各地出现了多种综合执法模式。有的是主管部门的内设机构,有的是具有独立法人资格的执法队伍。这次《方案》要求“实行统一执法”,这应该既有横向的整合,也有纵向的统一。《方案》还明确“由交通运输部指导”,这也有利于全国一盘棋,相对统一综合执法模式。 当然,《关于深化党和国家机构改革的决定》中指出“除中央有明确规定外,允许地方因地制宜设置机构和配置职能”,还允许“一对多”、“多对一”。这是地方自主权。但是,交通运输系统机构设置、职能配置还是有样式可循的。地方要创新,也得有充足的理由才是。


整合的职权主要是行政处罚

关于综合行政执法机构的职权,也就是综合行政执法的范围,向来有不同观点。有的综合行政执法就是执法法律法规的行为,几乎等同行政管理;有的认为综合行政执法包括所有的行政执法行为,包括行政许可、行政处罚、行政强制、行政检查、行政征收、行政裁决等;有的则认为综合行政执法就只包括行政处罚和行政强制以及相关的行政检查、行政调查。 现在的观点已经比较一致,即认为综合行政执法包括了行政处罚、行政强制和行政调查。行政处罚无疑是行政执法的核心。在实施行政处罚时必须进行行政调查,而在调查时往往需要采取行政强制措施,处罚决定还可能需要强制执行来实现。 因此,《方案》中提出“统筹配置行政处罚职能和执法资源,相对集中行政处罚权”。整合的行政职权也以行政处罚权为主。具体对一些具体权责的划分,还是要根据实际加以明确。


综合执法仍是“相对集中”

《方案》仍坚持了“相对集中行政处罚权”的提法。“相对集中”的意思,就是不搞全部整合,不实行绝对集中。 在前阶段的综合执法改革中,一些地方似乎又走了极端,把综合执法改革搞得跟劳动竞赛一样,你整合二十个部门的职权,我就整合三十个……屡屡“放卫星”,甚至喊出“一支执法队伍管全部”的口号。交通运输执法职能则被整合到城市管理综合执法部门。 行政执法直接关系到行政相对人的利益。行政处罚剥夺行政相对人的财产、资格,是最严厉的行政行为。认定违法行为的性质,根据情节进行裁量,都需要对某一领域具备相当的专业知识。 行政管理覆盖社会生活方方面面,而执法人员掌握的知识总是有限的。这就是行政管理专业化分工的出发点。很难想象一个执法人员能够胜任各种执法活动。忽略专业分工搞绝对集中,结果往往是执法水平的下降。 对综合行政执法做扩大化、片面化的理解并不适当。《方案》一出,“大呼隆”式的跨部门整合可以打住了。

综合行政执法将有法律支撑


现行法律法规规章,适应先前过细的专业化交通运输行政执法。《方案》要求“对涉及的相关法律法规及时进行清理修订”。交通运输综合行政执法将不会存在法律障碍。“法律修改一个字,半个图书馆成废纸”,这也算是改革的代价吧。

综合执法规范化要求更高


作为专业化执法单位,综合行政执法机构应当比一般的管理机构具有更高的执法水平。《方案》提出,完善执法程序,严格执法责任,做到严格规范公正文明执法。这是对所有执法单位的要求,但综合行政执法机构无疑应当做得更好。这也是推进综合执法改革的目的。 当然,提高综合行政执法规范化水平也不是随着改革完成一蹴而就的。突破了体制瓶颈,还要让行政执法人员补上能力的短板。原先业务只局限某一个小领域的执法人员,到了综合执法机构,就面对更复杂的局面,业务能力和综合素质都需要得到新的提升。
而综合执法机构的性质问题,似乎也无法一步到位。《方案》提出,“承担行政职能的事业单位,统一纳入地方党政机构限额管理”。这可能是表明,在2019年3月底前基本完成机构改革任务前,承担行政职能的事业单位还将在严格控制的前提下保留。综合执法机构性质问题,或许将在今后的事业单位改革中彻底解决。
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