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交通运输综合行政执法体制改革

发表日期:2020-11-21 19:30:35,人气:720 次浏览,分类:政策文件
交通运输综合执法改革,已经进入倒计时阶段。关于交通运输综合行政执法体制改革,游手早在去年10月就写了这篇文章,对这个话题展开了讨论。今天,重新编发该文,供各地改革中有所参考。

十八大以来,党中央以前所未有的决心和力度推进全面深化改革。改革,已然成为当今时代的主旋律。


交通运输执法领域当然也不例外。改革一波未平一波又起。


这给交通运输行政执法人员增添了无尽的话题。其中关于行政执法工作的机构设置、组织形式、隶属关系、权力配置和人事制度等方面的变革改进,也就是内部的改革,与放管服改革、“先照后证”改革、出租汽车行业改革等对外的改革比,更为交通运输行政执法人员所关注。


这些改革,说大了,是与交通运输事业发展密切相关;说小了,是直接关系到执法人员个人切身利益,更牵动执法人员的小心脏。事业成败、个人去留,谁都不能置身事外。


地方大部门制改革、集中行政许可权改革、综合行政执法改革、承担行政职能的事业单位改革、公务员分类改革……一轮接一轮的改革层见叠出。目标各不相同,内容各有侧重,布置时间也有先后,其中也难免存在差异,很容易让人混沌。有必要认真地研究一番。


下面咱们分专题聊上一聊。



综合行政执法体制改革


综合行政执法体制改革,在当前的这一系列改革中居重要地位。


“综合行政执法”的基本含义,大家都已比较熟悉,就是将分散的行政执法权集中到一个综合执法的部门或机构行使。

相对集中行政处罚权




综合行政执法体制,脱胎于“相对集中行政处罚权”。

相对集中行政处罚权的法律依据,是《行政处罚法》第十六条:“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权,但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”。  1996年4月国务院发布《关于贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》(国发〔1996〕13号),要求:积极探索建立有利于提高行政执法的权威和效率的行政执法体制。各省、自治区、直辖市人民政府要认真做好相对集中行政处罚权的试点工作,结合本地方实际提出调整行政处罚权的意见,报国务院批准后施行;国务院各部门要认真研究适应社会主义市场经济要求的行政执法体制,支持省、自治区、直辖市人民政府做好相对集中行政处罚权工作。
1999年11月,《国务院关于全面推进依法行政的决定》(国发〔1999〕23号),提出“继续积极推进相对集中行政处罚权的试点工作,并在总结试点经验的基础上,扩大试点范围”的要求。随后,《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》(国办发〔2000〕63号)《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》(国发〔2002〕17号),进一步对推进“相对集中行政处罚权”工作进行了部署。

从集中处罚权到综合执法




2002年10月国办印发《国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》(国办发〔2002〕56号),决定在广东省、重庆市开展清理整顿行政执法队伍、实行综合行政执法试点工作,其他省、自治区、直辖市各选择1—2个具备条件的市(地)、县(市)进行试点。试点的基本内容:
一是进一步转变政府部门职能,实现“两个相对分开”。将制定政策、审查审批等职能与监督检查、实施处罚等职能相对分开,将监督处罚职能与技术检验职能相对分开。
二是调整合并行政执法机构,实行综合行政执法。要改变多头执法的状况,组建相对独立、集中统一的行政执法机构。一个政府部门下设的多个行政执法机构,原则上归并为一个机构。在此基础上,重点在城市管理、文化市场管理、资源环境管理、农业管理、交通运输管理以及其他适合综合行政执法的领域,合并组建综合行政执法机构。按有关规定,经批准成立的综合行政执法机构,具有行政执法主体资格。执法机构主要在城市和区、县设置并实行属地管理。省、自治区政府各部门不再单独设置行政执法机构。
三是加强机构编制管理,建立并完善监督制约机制。行政执法机构编制实行中央宏观调控下的分级管理。要严格控制行政执法机构的规模,大胆探索其设置的具体形式。专项用于行政执法机构的编制纳入全国编制统计范围。建立健全行政执法的监督与制约机制,严格实行行政执法责任制、评议考核制和行政执法过错追究。
四是调整人员结构,加强行政执法机构自身建设。清退临时人员和借调人员。按照公务员的标准和职业特点,对行政执法人员进行专门的录用考试,严格标准,公平竞争,择优录用,经培训后上岗,并实行轮岗制度,按照公务员的管理方式进行管理。
五是开拓创新,积极探索。试点地区要因地制宜,在综合行政执法的权限和范围、综合执法机构的设置形式、综合执法机构与政府部门的关系等方面积极进行探索。
这一文件,正式提出了实行综合行政执法的要求。到2015年11月,因有了新的规定,《国务院关于宣布失效一批国务院文件的决定》(国发〔2015〕68号)宣布该文件失效。  中编办、国务院法制办《关于推进相对集中行政处罚权和综合行政执法试点工作有关问题的通知》(中央编办发〔2003〕4号)就“相对集中行政处罚权”与“综合行政执法试点”两项工作的衔接作了安排:已经进行了相对集中行政处罚权试点的地方,要按照清理整顿行政执法队伍、实行综合行政执法的原则和要求,进一步完善和规范。准备开展相对集中行政处罚权工作的地方,要把相对集中处罚权工作同综合行政执法试点工作一并考虑,并按照清理整顿行政执法队伍、实行综合行政执法的原则和要求进行安排和部署。已经确定实行综合行政执法试点的地方,不再单独进行相对集中行政处罚权工作。
从以上文件可以看出,“综合行政执法”基本是“相对集中行政处罚权”的升级版。 

各地的先行探索




这阶段综合行政执法改革,主要在试点省(市)进行试点。根据国办发〔2002〕56号,交通部也确定重庆市、广东省为交通综合行政执法改革试点省(市)。
2005年1月,广东省将省、市、县交通部门的监督检查、行政处罚、行政强制等职能整合,统一由各级交通综合行政执法机构实施综合执法。次年,省编委印发《广东省交通综合行政执法方案》(粤机编〔2006〕1号)。厅综合行政执法局于2007年7月9日正式挂牌。到2009年底,全省各地级市都已经在市交通局(委)挂牌成立了局(委)综合行政执法局;深圳市成立了交通运输行政执法支队。县一级也开展了交通综合执法改革工作,并陆续开始运行。2010年8月31日,广东省政府发出《关于全省开展交通运输综合行政执法工作公告》(粤府函〔2010〕206号),全面开展交通运输综合行政执法工作。
2005年6月,重庆市人民政府印发《关于在全市交通领域实行综合行政执法试点工作的意见》(渝府发〔2005〕61号),组建重庆市交通综合行政执法总队,将路政、运政、港航、征费稽查、高速公路五个方面的交通监督处罚职能进行整合,交由市交通综合行政执法机构承担。2006年1月1日,执法总队正式挂牌。总队下设直属支队负责中心城区(主城九区)执法管理,在主城各区以派驻方式设大队。在执法总队内设水上执法机构。
被称为“交通综合行政执法先行者”的重庆市,综合交通行政执法改革试点其实早在1994年就已开始。最具特色的,是重庆市把握住《关于交通部门在道路上设置检查站及高速公路管理问题的通知》(国办发〔1992〕16号)精神,在高速公路领域实行了更大范围的综合执法,由交通部门先后设立的4个高速公路综合执法支队对公路路政、交通安全、交通征稽、道路运输实行统一管理。  一些大城市也早已出现了多种交通综合行政执法机构模式。北京市交通委员会在主城区设立交通执法总队,负责全市公共交通、公路、水路交通等的综合执法。上海市也将市交通运输和港口管理局执法总队(后更名为交通委执法总队)从单一执法转为综合执法,承担上海市区域内的交通执法、公路路政和道路运政的执法工作。 少数市县也进行了小范围的探索。江西省赣州地区建立了市、县两级交通稽查执法队。河南省在济源市试点实行交通综合执法,由交通主管部门委托综合执法机构行使交通综合执法职能。而浙江杭州等地也开展了名为综合执法实为联合执法的探索。  2008年,福建、山东纳入交通部推行交通综合行政执法改革试点。江西、西藏等地也积极开展相关研究工作。但是,就总体而言,重庆、广东交通综合行政执法体制改革的经验没得到有力宣传推广。 

新一轮改革启动




到2014年,又一轮交通运输综合行政执法改革兴起。
这年10月,党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。《决定》强调深化行政执法体制改革。根据不同层级政府的事权和职能,按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则,合理配置执法力量。《决定》要求:推进综合执法,大幅减少市县两级政府执法队伍种类,重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域内推行综合执法,有条件的领域可以推行跨部门综合执法。
交通运输领域内的综合行政执法被《决定》点名。  2015年4月,经国务院领导和中央编委领导同意,中央编办印发《中央编办关于开展综合行政执法体制改革试点工作的意见》(中央编办发〔2015〕15号),确定在全国22个省(自治区、直辖市)的138个试点城市开展综合行政执法体制改革试点。试点的目的,是探索整合政府部门间相同相近的执法职能,归并执法机构,统一执法力量,减少执法部门,探索建立适应我国国情和经济社会发展要求的行政执法体制。要求试点地区在继续推进减少执法层级、明确各级政府执法职责的同时,重点从探索行政执法职能和机构整合的有效方式、探索理顺综合执法机构与政府职能部门职责关系、创新执法方式和管理机制、加强执法队伍建设四个方面推进试点。  2015年12月,交通运输部《交通运输部关于印发全面深化交通运输改革试点方案的通知》(交政研发〔2015〕26号)中提出了试点方案三:《交通运输综合行政执法改革试点方案》。
《方案》要求在福建省、河南省、广西壮族自治区桂林市开展交通运输综合行政执法改革试点。改革的主要内容:
一是组建交通运输综合行政执法机构。组建统一的交通运输综合行政执法机构或按照公路执法、水路执法分别组建综合行政执法机构。
二是整合交通运输行政执法职能。按照决策职能和执行职能适当分开,管理职能和处罚职能适当分离的原则,合理划分交通运输主管部门、交通运输管理机构与交通运输综合行政执法机构的职责权限,整合交通执法权,将行政检查权、行政强制权、行政处罚权等统一划归新组建的交通运输综合行政执法机构。
三是明确交通运输综合行政执法机构性质。各试点单位要在地方政府领导下,结合事业单位分类改革,努力将交通运输综合行政执法机构纳入当地行政执法序列,原则上使用公务员编制或者行政执法专项编制。
四是完善交通运输综合执法经费财政保障机制。执法人员的工资福利、执法工作经费、执法装备建设经费、执法队伍管理经费全额纳入同级财政预算。
五是做好执法人员招录工作。行政执法人员主要从现有交通运输行政执法人员中选用,也可以适当向社会公开招录。内部选用、公开招录交通运输行政执法人员都要进行专门的录用考试。
六是建立和完善交通运输综合执法协调机制。
七是搞好“三基三化”建设。 

各地的新实践




这期间,交通运输综合行政执法逐渐为各地重视。
被交通运输部列为试点的地区中,福建省交通综合行政执法改革工作持续纵深推进。根据《福建省交通综合行政执法改革方案》(闽委编办〔2010〕201号),按照一个交通运输主管部门只设一个综合行政执法机构的基本框架,成立省、市、县三级交通综合行政执法机构,统一承担公路路政、道路运政、港政、航政、水路运政、地方海事等六大交通执法门类的监督、处罚、强制职能。到2017年9月底,交通综合行政执法系统已组建支队24个、大队123个,经省政府批准投入运行治超站40个。交通综合行政执法业务全面展开。
到2015年11月底,河南省的省、市、县三级机构改革任务全面完成。按照省政府《关于全省交通运输行政执法体制改革的意见》(豫政〔2014〕65号)的要求,分散在系统5个单位的执法职能统一整合到新成立的执法机构,实现了高速公路、干线公路、农村公路和道路运输管理执法一体化,一支队伍执法,一个窗口对外。执法机构由改革前的584个减少到139个,解决了职能交叉、多头执法问题;核定了编制,执法人员由改革前的3.3万人精简到1.4万人,解决了无序进人问题;执法经费纳入财政预算,经费来源由自收自支变为财政全供,个人工资收入与罚款脱钩,解决了趋利执法问题。
而有的试点地区成效可能略微差了点。桂林市的交通运输执法支队早在2012年8月就挂牌运转。支队网站介绍,该支队“受委托负责市辖区范围内公路、道路运输、水路运输、港口和城市公共交通的交通运输行政执法工作”。这“委托”模式或许就说明改革还不够彻底。  除了交通运输部确定试点省份,其他各地也都在积极推进。
浙江宁波奉化。2015年3月组建奉化市交通综合执法中心,将运政、路政、港航的行政执法职能进行整合,内设二科室,下设4队1站开展执法。

四川广安华蓥。早在2015年11月将路政执法管理大队变更为交通运输执法大队,将原路政执法管理大队、公路运输管理所行政执法职能予以整合,交由新组建的交通运输执法大队承担。路政审批职能划入公路运输管理所。
江西新余。2016年1月4日,市交通运输综合执法支队正式挂牌成立。支队整合交通系统有关行政执法机构职能,承担全市农村公路路面治超、维护路产路权及道路客货运输、运输市场稽查、水路执法等监督处罚职能。

山西晋中。2016年3月,以交通路政支队为依托,组建市交通运输综合行政执法队,统一行使原先分散在运管局、公路处、客运处、海事局、公路工程质量监督局的行政处罚、行政检查和行政强制权。
广西南宁。将市公路管理处、市道路运输管理处、市港航管理处和市城市客运交通管理处相关执法职能进行整合,2016年11月组建市交通运输综合行政执法支队。


湖南邵阳。整合公路管理局、道路运输管理处、地方海事局、质量安全监督管理处、路政管理支队和城市公共客运管理办公室的相关职能,2016年年底组建市交通运输执法支队。
江苏苏州吴江。2016年12月成立区交通运输综合执法大队,设11个执法中队、1个违章处理中队,全面承担吴江区交通运输部门的行政处罚和行政强制等工作职责。
还有象盐城市大丰区,成立了交通运输联合执法大队,搞起了“联合执法”。

一大波的市、县(区)的交通运输综合行政执法改革体制工作,正在调研发动、拟订方案或组织实施过程中。新闻里经常报道某地启动了改革工作,还有很多方案、意见在网上传来传去。一会是江苏宿迁,一会安徽六安,再一会山东潍坊……
由于工作的复杂性,即使文件出台了也不一定启动实施,即使工作启动了也不一定按计划推进,即便是机构都挂了牌了,也不一定能够开展真正的综合执法、全面履行职责。 

跨部门的综合执法




与此同时,地方政府也根据中央编办文件精神积极推进综合行政执法。
一些地区实施以“跨部门综合”为主要特征的综合行政执法改革,小而散的交通运输执法队伍已经成为整合的对象。
颇为吸引眼球的综合行政执法“黄岛模式”就是一例。青岛市黄岛区人民政府推进综合行政执法改革,着力解决权责交叉、多头执法问题,打造“一专多能”的综合执法队伍。2015年1月,西海岸新区(含黄岛区)成立综合行政执法局,原交通稽查大队、海洋监察大队等执法队伍的人、财、物、编等整体划转,交通运输领域的行政执法权集中到该局。
2015年9月1日,作为成都市综合行政执法体制改革试点城市,彭州市综合行政执法局正式挂牌成立。这个局集中行使全市25个部门(公安除外)的行政执法权。成立大会上,市委书记很为该市走出了敢为人先的“全国第一步”而喜形于色。
2017年1月11日,成都市武侯区召开综合行政执法体制改革动员暨综合行政执法局成立大会。新组建的“武侯区综合行政执法局”与武侯区城市管理局实行“一个机构两块牌子”。该局设三支综合执法大队,集中行使包括交通运输管理方面的行政处罚权以及相关的行政强制措施权、行政检查权、行政命令权。不再保留区交通行政执法大队等执法机构。实现了事前行政审批、事中监督管理、事后行政处罚“三分离”。
不要忘记,武侯区早已设立了集中行政许可权的“行政审批局”(见上一专题)。这个区的交通运输局,事前没有行政许可权,事中事后又无行政权执法,如果仍作为政府主管交通运输的工作部门,总有名不符实之感。或许更名为“交通运输政策研究室”或者“交通行业精神文明建设委员会”之类更为合适。
跨部门的“综合行政执法”,很大程度上模糊了部门间的职能分工。而合理的分工,其实是科学的行政管理体系的基础。保持行政执法力量,围绕交通运输中心工作开展执法活动,是交通运输健康有序发展的重要保障。空心化的部门,使唤不灵的执法手段,对交通运输工作大局肯定会产生负面影响。
好在上层也看到了这一点,只是要求在最基层的各种开发区、扩权强镇等进行跨行业、跨领域的综合执法试点。对交通运输部门,一般都还只是要求“一个部门一支执法队伍”。但是,也不能排除个别地方官员标新立异、贪大求全,强行推进跨部门、跨行业的大综合。
总之这是给交通运输部门敲响了警钟,该积极主动、稳妥有序地启动部门综合行政执法体制改革了!不主动进行自我改革,就可能会被动地被他人整合。


当然,跨部门综合行政执法对原先交通的兄弟们来说未必不是件好事。加入地方综合行政执法部门也就是“大城管”,似乎是这类跨部门整合的唯一途径。不少城管队伍已经实现了参公管理。易帜的交通执法人员不仅能够迅速转变身份,还可以换上鲜嫩翠亮的“天空蓝”城管新装。


改革中的思考




回头再来看看这场改革。 综合行政执法体制改革十分必要,交通运输领域可能更为迫切。不谈大道理,讲小感受。
交通运输系统内的执法门类分得较细,如高速路政与普通公路路政、国省道路政和农村公路路政;新的执法门类还是不断出现,如交通工程质量安全监督、轨道交通运输管理等等。有的地方,系统内在同一领域都存在多支执法队伍管理,架床叠屋,多头执法。分工过细,反而不能避免管理盲区、空白;政出多门,反而在关键时刻出现相互推诿。重复执法和执法“踢皮球”,都让社会上怨声载道。
“综合行政执法”,看起来难在“综合”两字,因为一“综合”就重新调整了责权利关系。所以即便是一个系统内、一个局长领导,要推进也是阻力重重。

这些且不论。理解“综合行政执法”中的 “行政执法”也不简单。关于“行政执法”,大致有三种界说:
第一种,超广义说。认为行政执法相对于立法、司法而言,不仅涵盖了所有的具体行政行为,还包括行政决策以及执行性政策的制定,几乎就等同于行政管理。
第二种,广义说。认为行政执法包括行政许可、行政检查、行政处罚、行政强制、行政征收、行政裁决等等行政行为。
第三种,狭义说。认为行政执法仅包括行政处罚以及相关的行政强制,以及涉及的行政调查。
当前综合行政执法改革中的“行政执法”,基本用的是第三种狭义说,也就是只综合行政处罚、行政强制及相关职能。
但是这种综合行政执法的体制,也可能会带来新的问题,或者说是注意事项。

一是在职能的配置上。当前鼓励行政机关“柔性执法”,对管理对象运用非强制手段,加强行政指导。即使对违法行为当事人,也应采用教育与处罚相结合的原则,多实施非行政处罚类监督,运用综合手段达到行政管理目的。设立单纯以行政处罚为主要职能的综合行政执法机构,就显得不够合拍。
二是在运行的衔接上。行政处罚的案源,大部分来自日常监督检查。在日常检查中,负责事前管理、日常监督的机构发现违法行为,如何及时移送;实施处罚后,督促当事人改正违法行为以及后续的指导规范工作,如何衔接这些都需要摸索。在行政管理的闭环中割上一刀,并不容易。扯皮,很可能就从横向转为纵向。
各地在推进交通运输综合行政执法的改革中,也在一些关键问题的做法上暴露出了差异。例如综合执法机构“综合”的范围、组织机构的形式、人员的性质、以谁的名义执法等等,各地都不尽相同。这或许需要上级更为明确的指导意见。  综合行政执法改革到底怎么改,闭门造车肯定不行。从理论上可能很难推演出最佳选择。
通过改革试点、探索实践,以科学的态度对试点经验的全面分析、跟踪评估,相信能够寻找到最为正确的道路。
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